9. Перспективы развития российского парламентаризма
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО
Р. М. Романов
|
||
Начиная с 90-х гг. XX столетия, Россия сделала заметный шаг в становлении парламентаризма. Наряду с позитивными трендами, прошедшие годы выявили немало проблем в деятельности федеральных и региональных законодательных органов, решение которых в перспективе способно повысить эффективность российского законотворческого процесса. Дальнейшее развитие парламентаризма связано, с одной стороны, с общегосударственными вопросами, а с другой — с внутренними ресурсами парламентской системы, сложившейся в России сегодня. |
||
Необходимость корректировки
|
Одни специалисты выступают за радикальный пересмотр Конституции, другие—за внесение в Основной Закон определенных поправок и дополнений, третьи — за принятие необходимых федеральных конституционных законов. |
|
Применительно к парламентаризму речь может идти о том, чтобы народ стал «содеятелем» (Н.К. Рерих) в законотворчестве. Как в древние времена, постановление «Совета четырехсот» или «Совета пятисот» не могло приобрести законодательной силы без утверждения городским собранием, так и ныне фундаментальные законы (о собственности, земле, государственном строе, правах и свободах человека и гражданина, Конституции и т.п.), возможно, стоит выносить на всенародное обсуждение и голосование. И только после вердикта народа такие законы могут обретать юридическую силу. Эта мысль активно обсуждается российскими юристами. Процедуры эти, естественно, должны обеспечивать достоверность волеизъявления народа и доведения его до властей. Об этом приходится говорить особо, потому что практика выборов в Государственную Думу, Президента страны и губернаторов выявляет немало нарушений, за которые почти никто, к сожалению, не несет никакой ответственности. Другое важное направление в совершенствовании российского парламентаризма – всестороннее законодательное урегулирование отношений органов законодательной и исполнительной власти, в первую очередь, между Президентом и парламентом. Основной путь урегулирования – расширение полномочий парламента. По ныне действующей Конституции у Президента полномочия практически не ограниченные. Некоторые статьи, вроде бы очерчивающие его полномочия, по существу перечеркиваются статьей об обязательности указов Президента на всей территории страны. Никаких ограничений действия этой статьи в Конституции не содержится. Вместе с тем в решении вопроса о взаимодействии президентской и парламентской власти в нашей стране следует учитывать российскую многовековую традицию. С древнейших времен и до наших дней в России власть всегда была персонифицирована. Ее львиная доля сосредоточивалась в руках одного лица—великого князя, московского государя, царя, императора, генерального секретаря правящей партии. Должность Президента вполне логична в этой цепи. Нужно конституционное законодательство, которое, предоставляя Президенту широкие полномочия, уравновешивало бы его власть с другими ветвями и органами власти. И в Конституции, и в законодательстве (основываясь на мировом опыте) должны быть четко обозначены сами полномочия, временные и пространственные пределы их действия, порядок введения, действия и отмены указов Президента, гарантии и санкции деятельности Президента. Усиление контрольной
|
Еще античные мыслители Аристотель, Марк Туллий Цицерон, Тит Лукреций Кар, Тиберий и Гай Гракхи, Нума Помпилий и др. отстаивали положение о том, что народ должен быть допущен к власти.
|
|
Однако, по мнению политиков и аналитиков, оптимальный вариант формирования Совета Федерации еще не выработан. В большинстве случаев мнения сходятся на том, что России следует заимствовать опыт демократически развитых стран, где сенаторов народ избирает на прямых выборах. Просматривается также вариант, когда большинство членов Совета Федераций избирается, а часть – назначается президентом из числа руководителей органов государственной власти (министров, губернаторов), ученых, военных. В ближайшей перспективе меняется принцип формирования Государственной Думы. В предыдущих четырех созывах депутаты избирались или в округах, или по спискам политических партий (225:225). Однако по инициативе Президента Российской Федерации смешанный принцип изменен, и в 2007 году избирательных округов уже не будет, а выборы депутатов Государственной Думы 5-го созыва пройдут исключительно по спискам политических партий. Такой опыт в некоторых странах, например, в Финляндии, существует. Однако все еще слабо развитая многопартийность, особенно в регионах, вызывает обоснованный вопрос: готова ли страна в 2007 году отказаться от понятных народу избирательных округов и проводить выборы по спискам партий? Изменяется система выборов Государственной Думы Томской области. В 2007 году выборы пройдут по смешанной системе – избирательным округам и спискам политических партий (прежде выборы проводились только по округам). Совершенствование путей осуществления кадровой политики и нормотворческой деятельности парламентаВ конституционном закреплении нуждается и распределение полномочий между палатами Федерального Собрания Российской Федерации. Реальная практика его работы показала, что это распределение не всегда логично, а в некоторых случаях мешает функционированию государственной власти. Ведь в случае роспуска Государственной Думы законодательный процесс оказывается на несколько месяцев приостановленным. Он тормозится и тогда, когда возникают внутридумские напряжения, как это случилось в период формирования руководства нижней палаты в январе–феврале 2000 года. «Противостояние» двух групп депутатов («большин-ства» в составе КПРФ, «Единства», ЛДПР и «меньшинства» в составе правых и правоцентристских групп) привело к тому, что в течение целого месяца Дума не приняла ни одного закона. «Без работы» остался и Совет Федерации. Трудно предложить какой-то вариант выхода из этой ситуации, но, возможно, следовало бы наделить верхнюю палату дополнительными полномочиями, ведь недопустимо, когда из-за внутренних конфликтов в одной из палат останавливается работа парламента в целом. Сегодня партии и фракции довольно часто являются источником внутренних напряжений в парламенте. Представляется правомерным, чтобы «партийные страсти» были введены в достаточно жесткие нормы Регламента Государственной Думы. Стоит четко оговорить права «большинства» и «меньшинства» в парламенте, процедуры осуществления этих прав, конкретные санкции против фактов саботажа деятельности парламента, демонстративных демаршей и заявлений, создающих ненужную напряженность и тормозящих деятельность нижней палаты парламента. Не совсем убедительно выглядит распределение полномочий двух палат по утверждению некоторых государственных кадров. Скажем, Государственная Дума по представлению Президента утверждает кандидатуру на пост Председателя правительства Российской Федерации. В стороне от решения этого вопроса оказывается Совет Федерации, хотя представители органов власти субъектов Федерации также работают с премьер-министром и, в целом, с правительством. Они в такой же мере заинтересованы в стабильности правительства. Целесообразно, чтобы обе палаты парламента были в равной мере наделены правами утверждения премьер-министра и отставки правительства. В таком же неравном положении находятся палаты при решении вопросов назначения судей всех судов Российской Федерации, назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора. Эта прерогатива принадлежит только Совету Федерации. Но нижняя палата парламента не менее заинтересованная сторона. Прерогатива Государственной Думы – назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка Российской Федерации. Совет Федерации от решения этого насущного для регионов вопроса отстранен. Напрашивается предложение, чтобы эти вопросы решались палатами совместно или согласованно. Еще на совместном заседании Советов палат парламента 3 февраля 2000 г., высказывалось мнение, что процедура принятия законов громоздка: сначала законопроект рассматривается в 3–4 чтениях в Государственной Думе, потом он поступает на одобрение в Совет Федерации и, в случае успешного рассмотрения в парламенте, представляется на подпись Президенту. Процесс принятия законов растягивается на месяцы и даже на годы. Причем в равном положении оказываются законы и оперативные (законы о бюджете), и стратегические (например, Земельный кодекс). Целесообразно оперативные законы рассматривать параллельно в двух палатах, что значительно сократило бы время их рассмотрения в парламенте. В России более 700 субъектов права законодательной инициативы. Большинство из них не располагает квалифицированными кадрами для подготовки законопроектов. В странах с развитой демократией и парламентаризмом 80–90% законопроектов в парламент вносят правительства. В России же эта цифра в пределах 20%. Учитывая, что правительство лучше знает, какие законы нужны для управления страной, для обеспечения ее жизнедеятельности, нужд народа, следовало бы настойчиво концентрировать законопроектный процесс в руках правительства, тогда больше будет законов фундаментальных и меньше «точечных», политических. Перспективы российского парламентаризма органично связаны и с повышением качества законодательства. Главное в законодательстве – обеспечить интересы общества и государства. Определяющим эмпирическим показателем интересов является жизненный уровень народа. Этот показатель издревле служил мерилом эффективности деятельности власти и государственного правления. Так, уже в древнеиндийском политическом трактате «Артхашастра» это положение сформулировано с предельной лаконичностью: «Мир и труд являются основами благополучия… если достигается благополучие, то это правильная политика. Если же вызывается несчастие – это неправильная». Когда тот или иной политический деятель, желая убедить население в правильности своей политики, приводит цифры роста производства, но при этом замалчивает факты непрерывного снижения жизненного уровня народа, то, выражаясь языком древнеиндийского трактата, это неправильная политика. Парламент федеральный –
|
В декабре 2006 г. Председатель Совета Федерации С.М. Миронов заявил, что он выступает за выборность членов верхней палаты и готовит законопроект в этом направлении для внесения в Государственную Думу. |
|
Пока здесь много проблем – объективных и субъективных – и обоснованных обид со стороны последних. Между тем, законодательные органы субъектов Федерации Конституцией наделены правом законодательной инициативы, что должно служить поддержанию единства системы государственной власти как одной из основ федеративного устройства нашей страны и стабильности ее конституционного строя. Однако число законопроектов, внесенных законодательными органами субъектов Федерации и принятых Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, по-прежнему невелико. Все еще много формальных преград и бюрократизма. Одна из таких преград содержалась в Регламенте Правительства РФ, который по существу блокировал осуществление субъектами права законодательной инициативы, когда дело при этом касалось необходимого заключения Правительства. Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел обращение Государственной Думы Томской области и 29 ноября 2006 г. признал не соответствующим Конституции страны, ее статьям 10 и 104, находящийся в общей системе правового регулирования федерального законодательного процесса пункт 100 Регламента Правительства Российской Федерации. Необходимо устранить и другие преграды на пути эффективного взаимодействия федерального и регионального парламентов. Парламент и другие органы власти,
|
«Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации ее статьям 10 и 104, находящийся в общей системе правового регулирования федерального законодательного процесса пункт 100 Регламента Правительства Российской Федерации …» (Из постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2006 г.).
|
|
Резюме
|
||
Литература
|