Сбиться в агломерацию. На Урале запущен процесс функционального объединения областных центров с городами-спутниками

Это позволит муниципалитетам эффективнее решать инфраструктурные проблемы и привлекать инвесторов. Движение снизу подтолкнуло федеральные власти к пересмотру концепции агломераций

Идея агломерации, озвученная Минрегионразвития РФ около трех лет назад, получила новое развитие. Предыдущая модель создания в России 

14 крупных агломераций, которые станут опорными точками страны, поддержки не снискала: "низам" она показалась размытой и непонятной, да и к перспективе слияния с областными центрами города-спутники отнеслись настороженно (см. "Постарайтесь получить удовольствие", "Э-У" № 15 от 16.04.07). Однако сложное финансовое положение небольших муниципалитетов, возникшее в результате перераспределения налоговых потоков, подталкивает их к поиску форм взаимодействия с более богатыми и крупными соседями. 

Первым на Урале на эксперимент пошел Челябинск: его власти совместно с расположенными вокруг районами решили создать агломерацию на договорных отношениях. Это означает, что каждый муниципалитет останется в своих границах и при своих полномочиях, но инфраструктурные вопросы (строительство дорог и жилья, водоотведение, утилизация отходов) они будут решать вместе на уровне совета агломерации. По этому пути могут пойти и другие мегаполисы, например Екатеринбург. Правда, для этого руководителям муниципалитетов нужно научиться договариваться.

"Нам агломерация не нужна, мы за Единую Россию"

так в администрации одного из районных центров ответили исследователям группы по вопросам формирования челябинской агломерации, когда те летом прошлого года приступили к изучению настроений на территориях. После нескольких раундов переговоров удалось донести идею до местных властей. 30 января на конференции "Городская агломерация: потенциал развития", прошедшей в столице Южного Урала, фактически состоялась презентация проекта объединения. Согласно достигнутым договоренностям, в агломерацию войдут граничащие с Челябинском муниципальные образования: Копейск, Еманжелинск, Коркино, Еткуль, Аргаяш и сельские поселения Сосновского и Красноармейского районов (общая численность населения составит 1,46 млн человек). По словам мэра Челябинска Михаила Юревича, это позволит городу и прилегающим к нему райцентрам выстроить совместную политику, направленную на развитие дорожной инфраструктуры, систем водоснабжения, размещения промышленных предприятий. 

Предполагается, что каждая территория будет иметь свою специализацию, выбор зависит от ее возможностей. Например, Копейск в силу выгодного географического расположения может стать логистическим центром, однако для этого придется построить еще одну дорогу до Челябинска. Реализация конкретных проектов предполагает поиск финансирования. "На сегодняшний день муниципалитеты, находящиеся на прилегающих территориях, имеют скудные бюджеты и не могут самостоятельно инвестировать большие инфраструктурные проекты. Даже Челябинск не может себе этого позволить. Нужно работать над улучшением имиджа. Мы должны выработать единый стратегический проект, чтобы на любом экономическом форуме могли представить возможности агломерации", подчеркнул Михаил Юревич.

Для этого местным властям предлагается согласовать генпланы развития городов. Заниматься этим будет совет агломерации, куда войдут главы районов и поселений, архитекторы и экономисты. При этом слияния муниципалитетов не произойдет, они по-прежнему должны остаться конкурентами за инвестиции. 

По мнению председателя комиссии по вопросам регионального развития и местного самоуправления Общественной палаты РФ Вячеслава Глазычева, такое сотрудничество возможно, когда все стороны видят свою выгоду (см. "Непротивление сторон"). 

В российских условиях выгода не представляется однозначной. 

К объединению муниципалитеты подталкивает необходимость привлечения средств, поскольку налоговых резервов у местных бюджетов для развития недостаточно. Однако система межбюджетных отношений не стимулирует размещать на территории промышленные предприятия из областного центра: налог на прибыль уходит в федеральный и региональный бюджеты. "Получается, что муниципалитеты не заинтересованы в размещении производств. Проблем может оказаться больше, чем доходов в муниципальную казну", признает мэр Челябинска. 

Есть риски и в самой договорной модели агломерации. "С одной стороны, существует опасность доминирования более сильного муниципалитета и ущемления слабых партнеров. С другой сотрудничество строится на добровольной основе: совет агломерации по сути является консультативным органом, его решения не обязательны для муниципальных образований", отмечает заведующая лабораторией проблем муниципального развития Института экономики переходного периода (Москва) Маргарита Славгородская. В этой системе многое зависит от мэров, их умения договариваться и реализовывать соглашения.

Дружить по витальным показаниям

Выстраивание горизонтальных связей остается единственным выходом для муниципалитетов: других инструментов повышения конкурентоспособности у них сегодня нет. Первыми идеей создания агломерации прониклись власти Иркутской области, решив объединить Иркутск, Ангарск и Шелехов. Но большие расстояния между городами и областным центром (40 и 20 км соответственно), а также сопротивление местных чиновников не позволили реализовать административное объединение. Теперь налаживание взаимодействия идет через поиск договоренностей. 

Движение в эту сторону началось и в Екатеринбурге: в прошлом году мэр Аркадий Чернецкий собрал глав городов-спутников за круглым столом. Пока говорить о результатах рано: процесс создания агломерации не будет легким. "Это настолько непривычно для региональных систем управления, что они, как правило, стараются тормозить любые горизонтальные связи. Есть такая имперско-советская традиция: все должно замыкаться на канцелярию регионального начальника. Если что-то начинает решаться помимо него, это воспринимается как угроза", считает Вячеслав Глазычев. 

Однако процесс создания агломераций никакие противостояния уже не остановят. "При всех существующих противоречиях альянс города и региона необходим. Дружить придется по витальным показаниям", уверена профессор географического факультета Московского государственного университета Наталья Зубаревич. Иначе притянуть федеральные средства территориям не удастся. Между тем доля инвестиций в крупнейшие города-миллионники, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, с 1998 по 2005 год не выросла совсем.

По мнению Зубаревич, агломерации это один из инструментов, который "пробивает грань между модернизированными мегаполисами и неохваченными модернизацией небольшими городами и сельскими поселениями". Особенность Урала в том, что постиндустриальное агломерирование здесь тормозится индустриальным прошлым, сохраняющимися надеждами на промышленный потенциал. Между тем ставку крупным городам нужно делать на торговые и сервисные функции и сокращать расстояния между соседними регионами (см. "Сшить пространство", "Э-У" № 48 от 24.12.07).

Важно, что формирование агломераций началось снизу, с выстраивания горизонтальных связей, а не по указу из центра. Более того, Минрегионразвития РФ сейчас пересматривает свою концепцию развития агломераций. Представить ее чиновники будут готовы в ближайшее время. Остается надеяться, что интересы регионов и городов-миллионников в ней будут учтены.

11.02.2008 00:00 «Эксперт Урал», Номер: 6 (315) 
Автор: Юлия Кабакова