НОВЫЙ ЭТАП РОССИЙСКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМА

Федеральное собрание как общероссийский законодательный (представительный) орган государственной власти

Совет Федерации ФС РФ: особенности формирования, компетенция и полномочия

Государственная Дума ФС РФ: компетенция, полномочия и формирование

Государственная Дума Томской области – парламент субъекта Российской Федерации

Возрождение парламентаризма в постсоветской России связано со становлением и деятельностью Федерального Собрания Российской Федерации. Его появление как общероссийского законодательного (представительного) органа государственной власти стало результатом изменения политической системы в 1993 г. Впервые как название высшего представительного органа термин «федеральное собрание» прозвучал в президентском проекте новой Конституции РФ, представленном на заседание Конституционного совещания в мае 
1993 г.

Но реальная основа для создания Федерального Собрания появилась только после Указа Президента РФ №1400 от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в РФ».

Фундаментальной базой в формировании законодательной власти явилась Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г. на всенародном референдуме.Прежняя политическая система была отвергнута, началось создание президентской республики с иным типом политических отношений и институтов, ценностей и норм. В Конституции нашли отражение такие распространенные политические теории, как теории правового государства, разделения властей, парламентаризма и федерализма. Именно с реализаций основных принципов этих теорий началась история становления Федерального Собрания как общероссийского законодательного (представительного) органа государственной власти.

Историческую уникальность постсоветскому опыту парламентаризма придает то, что модернизация российской государственности на демократических принципах оказалась под влиянием традиций национальной культуры и менталитета. На становлении российского парламентаризма отразились такие факторы, как собственный многолетний опыт организации народного представительства, форма политиче-ского правления, национально-территориальная модель государства, избирательная система и правовой нигилизм россиян. Они способствовали тому, что история становления общенационального парламента приобрела сложный и противоречивый характер.

Следует отметить, что Федеральное Собрание, как общероссийский орган государственной власти, существенно отличается от своих предшественников: Верховного Совета и Съезда Советов советского периода.

Во-первых, оно не является высшим или верховным органом государственной власти. Как парламентское учреждение Федеральное Собрание встроено в механизм «разделения властей», существующий ныне в России. Оно не имеет монополии в осуществлении верховной государственной власти и не располагает всей полнотой высшей государственной власти.

Во-вторых, в отличие от Съездов и Верховного Совета, которые соединяли в себе законодательную и исполнительную власть, Федеральное Собрание не осуществляет исполнительной деятельности. Только в пределах своей компетенции Федеральное Собрание имеет исключительные полномочия. Оно является единственным на федеральном уровне органом законодательной власти, который имеет полномочия принимать федеральные законы по вопросам, отнесенным к ведению Федерации.

В-третьих, Федеральное Собрание не является вышестоящим органом по отношению к иным представительным коллегиальным органам государственной власти, например, Государственной Думе Томской области. Оно не руководит парламентами (законодательными собраниями) субъектов РФ (республик, краев, областей). Конституция РФ 1993 г., в отличие от прежних советских конституций, отказалась от принципа единства системы представительных органов государственной власти и их иерархического соподчинения.

В-четвертых, Федеральное Собрание, как орган парламентского типа, в отличие от Верховных Советов советского периода, – это собрание профессиональных политиков. По сути, депутаты Государственной Думы занимаются только законотворческой работой.

К тому же в Конституции и законодательстве закреплен принцип несовместимости депутатского мандата с иными видами оплачиваемой деятельности – за исключением научной, педагогической и иных видов творческой деятельности. В этой связи в Конституции РФ сказано, что «депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе» (п. 3, ст. 97).

Особенность Федерального Собрания, как выборного института, заключается в том, что оно не только законодательный, но и представи-тельный орган Российской Федерации (ст. 94).

Представительный характер имеют все выборные органы, и представительство интересов осуществляют все выборные должностные лица. Но представительство, осуществляемое Федеральным Собранием, имеет свои особенности. Первое – это представительство общенационального федерального уровня (не отдельной республики, региона или автономии в составе России). Второе – это коллегиальный характер власти Федерального Собрания, осуществляющего широкое и многообразное представительство социальных, партийных и др. интересов российского народа.

Необходимо отметить еще одну особенность Федерального Собрания. По классическим признакам парламенты выполняют не только законодательную, но и контрольную функции. А в Конституции РФ 1993 г. не сказано, что Федеральное Собрание является контрольным органом власти. Но это вовсе не означает, что Федеральное Собрание вообще лишено контрольных полномочий. К контрольным полномочиям Федерального Собрания можно отнести право Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству (ст. 103 и 117). Также Федеральное Собрание регулирует направления деятельности Правительства РФ благодаря принятию Закона РФ о федеральном бюджете на каждый очередной год. Контрольные полномочия имеют депутаты в связи с принятием Закона о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ (действует с изменением от 5 июля 1999 г.).

Как законодательный (представительный) орган власти парламентского типа Федеральное Собрание состоит из двух палат. Верхняя палата – Совет Федерации, нижняя – Государственная Дума. Каждая из палат имеет своего председателя, его заместителей, комиссии и комитеты. Также палаты Федерального Собрания на паритетной основе формируют Счетную палату – орган парламентского финансового контроля (п. 1 «и» ст. 102; п. 1 «г» ст. 103).

Статус Совета Федерации и Государственной Думы изначально регулировался «Положением о Федеральных органах власти на переходный период», введенным Указом Президента от 21 сентября 1993 г. Совет Федерации к этому времени уже был действующим органом, изменялся только его статус, теперь он становился одной из палат парламента. Отметим, что первое упоминание о Совете Федерации есть в Постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР «О Федеративном договоре» от 17 июля 1990 г. После, 30 января 1991 г., этим же органом власти было утверждено Положение о Совете Федерации РСФСР в качестве консультативно-координационного органа в составе председателя Верховного Совета РСФСР (Председатель Совета Федерации), председателей Верховных Советов республик, автономных областей и округов, краев, областей, Московского и Ленинградского городских Советов. Совет Федерации РСФСР дважды собирался на свои заседания (22 ноября 1990 г. и 23 января 1991 г.) и внес определенный вклад в подготовку Федеративного договора.

Совет Федерации и Государственная Дума формируются различным образом. Организационное разделение палат Российского парламента проявляется в том, что они функционируют в режиме раздельных заседаний. Согласно Конституции РФ 1993 г., палаты Федерального Собрания могут собираться на совместные заседания только в трех случаях: для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств (п. 3, ст. 100).

Таким образом, Федеральное Собрание РФ в системе государственной власти представляет собой ее законодательную (представительную) ветвь. Двухпалатная структура общероссийского парламента позволяет органично сочетать различные функции и направления деятельности, как законотворчества, так и представительства.

11 октября 1993 г. Президент Б.Н. Ельцин издал Указ «О выборах в Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации». Они были назначены на тот же день, что и в Государственную Думу, – 12 декабря 1993 г. Для выборов в обе палаты в соответствии с требованиями данного указа были созданы общие избирательные участки и участковые избирательные комиссии. Выбирали депутатов Совета Федерации первого созыва по мажоритарной системе. Срок их деятельности был определен в два года.

По данным статистики, в день голосования был избран 171 человек. После, 13 марта 1994 г., состоялись выборы в Совет Федерации в Татарстане, 15 мая 1994 г. – в Челябинской области, в результате которых в Совет Федерации были избраны еще 4 человека. Таким образом, в верхнюю палату было избрано 175 депутатов, являющихся представителями 29 народов, населяющих Российскую Федерацию. Из них высшее образование имели 174 депутата, ученую степень кандидата наук – 36 человек, доктора наук – 13 человек. Причем в их числе были один доктор и один кандидат юридических наук. Социальное представительство выглядело следующим образом: служащие – 160 человек, предприниматели – 7 человек, безработные – 4 человека, крестьяне – 3 человека, военнослужащие – 1 человек.

Первым председателем Совета Федерации, избранным 13 января 1994 г., стал В.Ф. Шумейко. В соответствии с переходными положениями Конституции Российской Федерации депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляли свои полномочия на непостоянной основе.

За два года работы Совет Федерации первого созыва на 32 заседаниях принял 773 постановления. В их числе 346 – по рассмотренным федеральным законам (238 – по одобренным законам и 108 – по отклоненным), 145 – по организации работы верхней палаты, 92 – по ратификации международных договоров и соглашений и 41 – по проектам федеральных законов.

Следующий состав верхней палаты федерального парламента формировался уже по другому принципу, закрепленному в Федеральном законе 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Согласно ему, в Совет Федерации должны войти по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности. Исследователи считают, что этот принцип формирования Совета Федерации нельзя назвать удачным. Во-первых, от процесса отлучены избиратели страны, что является нарушением основополагающих принципов демократии. Во-вторых, участие в названной палате руководителей государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации ярко демонстрирует явное отступление от конституционного принципа разделения властей.

Второй состав Совета Федерации к выполнению своих конституционных функций приступил в начале 1996 г. На первом заседании 23 февраля 1996 г. его председателем был избран Е.С. Строев. В этот период Совет Федерации становится инициатором крупных международных акций. В качестве примера здесь можно рассматривать Петербургские экономические форумы 1997, 1998 и 1999 гг., в которых принимали участие парламентарии и руководители стран ближнего и дальнего зарубежья, представители деловых кругов, банковских и финансовых структур, общественные деятели. В сентябре 2000 г. под эгидой Совета Федерации прошел Байкальский экономический форум, а в 2001 г. в его рамках прошла международная конференция «Байкал — мировое наследие: экономика, экология». Всего за время работы Совета Федерации второго созыва в 1996–2001 гг. на 47 заседаниях по вопросам ведения палаты было принято 2843 постановления.

В то же время продолжался поиск оптимальных моделей формирования верхней палаты парламента. Так, Федеральный закон № 113 от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», принятый на основе проекта Президента РФ В.В.Путина, изменил порядок формирования верхней палаты. Теперь вместо руководителей органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ в этой палате стали заседать представитель законодательного органа и представитель исполнительного органа.

В качестве одной из основных причин внесения изменений в порядок формирования Совета Федерации исследователи называют необходимость обеспечения такого порядка формирования верхней палаты, при котором полномочия членов Совета Федерации осуществлялись бы на постоянной основе. По закону членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин РФ не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией правом избирать и быть избранным в органы государственной власти. Член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается этим органом на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий.

5 декабря 2001 г. Председателем Совета Федерации был избран С.М. Миронов, представитель в Совете Федерации от Законодательного собрания Санкт-Петербурга, назначенный членом Совета Федерации уже в соответствии с новым Федеральным законом.

В январе 2002 г. закончилась предусмотренная новым Федеральным законом ротация членов Совета Федерации. А 16 января 2002 г. Совет Федерации третьего созыва приступил к работе в новом составе. Уже 30 января 2002 г. был принят новый Регламент палаты. В соответствии с ним в Совете Федерации были созданы 16 комитетов и 7 постоянных комиссий.

Какие вопросы решали члены Совета Федерации и каковы итоги их деятельности? Круг вопросов, решаемых Советом Федерации, не совпадает с вопросами ведения Государственной Думы.

Так, полномочия Совета Федерации направлены больше на взаимодействие с президентской и судебной властями. Условно их можно разделить на следующие: территориальные вопросы российского федерализма, Совет Федерации утверждает изменения границ между субъектами РФ; Совет Федерации обладает рядом полномочий, связанных с подтверждением указов Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности и правопорядка и самостоятельными полномочиями в этой сфере; Совет Федерации наделен рядом полномочий, касающихся организации выборов Президента и досрочного прекращения его полномочий; Совет Федерации вправе полностью формировать все высшие суды страны; в его компетенцию входят вопросы назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации; Совет Федерации назначает на должность и освобождает заместителя председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов.

И последнее, Совет Федерации осуществляет наряду с Государственной Думой законодательные полномочия. Его роль в законодательном процессе заключается в том, что он одобряет законы, принятые Государственной Думой либо отклоняет их. Одобрение закона осуществляется двумя способами: «активная форма» – голосование, при котором члены Совета Федерации поддерживают Федеральный закон; «пассивная форма», если в установленный Конституцией РФ срок Совет Федерации не рассмотрел Федеральный закон, принятый Государственной Думой, значит, он «по умолчанию» его одобрил. Заметим, что для голосования в Совете Федерации нужен определенный кворум, требования которого также зафиксированы в Конституции РФ.

В Конституции закреплены категории законов, которые могут быть приняты Советом Федерации только «активным» способом. Это те законы, которые подлежат обязательному рассмотрению не только в Государственной Думе, но и в Совете Федерации. Так, в соответствии со ст. 106 Конституции РФ «обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного,кредитного,
таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров РФ;

д) статуса и защиты государственной
границы Российской Федерации;

е) войны и мира

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат также законы РФ, имеющие ранг «конституционных». Это новая категория законов, впервые названных в Конституции РФ 1993 г. Они регулируют наиболее важные общественные отношения и принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ.

Если Совет Федерации отклонил федеральный закон, принятый Государственной Думой, то обе палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. После этого федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой (п. 4, ст. 105). Наделение Совета Федерации правом вето (отклонения закона) означает, что верхняя палата парламента может быть своеобразным контрольным органом по отношению к Государственной Думе.

Данная функция Совета Федерации не перечеркивает значение законодательной деятельности Государственной Думы. Право вето Совета Федерации не является абсолютным, оно может быть преодолено Государственной Думой путем повторного голосования и более высокого процента голосов при повторном голосовании. Процедуры реализации полномочий Совета Федерации прописаны в документе, принимаемом самим Советом Федерации, – Регламенте. Первый Регламент Совета Федерации Федерального собрания был принят постановлением Совета Федерации 28 июля 1994 г.

К компетенции Совета Федерации относятся в определенном объеме и полномочия, касающиеся поправок и пересмотра Конституции РФ.

В данном случае Совет Федерации имеет одинаковые полномочия с Государственной Думой. Каждая из палат Федерального собрания либо 1/5 каждой палаты могут вносить предложения о пересмотре положений Конституции РФ на основании Конституции РФ (гл. 9) и Федерального закона от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ».

Подводя итог, можно сказать, что Совет Федерации, верхняя палата Федерального собрания, является структурой представительной власти, реально обеспечивающей для каждого субъекта Федерации, независимо от его статуса, равное представительство, равный голос и равные права на участие в принятии решения по любому вопросу, закрепленному за Советом Федерации.

Государственная Дума ФС РФ:
компетенция, полномочия и формирование

Полномочия Государственной Думы не повторяют компетенцию Совета Федерации. Нижняя палатапарламента больше ориентирована на взаимодей-ствие с органами, занимающимися экономической и социальной политикой. Согласно Конституции РФ 1993 г., к ведению Государственной Думы РФ относятся следующие вопросы.

Государственная Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Но это право имеет ограничения: если Государственная Дума трижды отклонила кандидатуры на пост Председателя Правитель-ства, предложенные Президентом, то Президент РФ распускает Государственную думу и назначает новые выборы. Гарантией статуса Государственной Думы в этом случае является то, что выборы в нее должны быть назначены, как гласит Конституция РФ, из расчета, «чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска» (п. 1 «а», ст. 103; п. 4, ст. 111; п. 2, ст. 109).

В политическом противостоянии с Президентом за иную кандидатуру на пост Председателя Правительства Государственная Дума может использовать свои конституционные полномочия, связанные с решением вопроса о доверии Правительству РФ. Государственная Дума решает вопрос о доверии (недоверии) Правительству РФ. Для этого есть два способа:

• Государственная Дума может «выразить недоверие» Правительству РФ (п. 1 «б», ст. 103; п. 3, ст. 117);
• Государственная Дума может рассматривать вопрос о доверии Правительству РФ (п. 1 «б», ст. 103; п. 4, ст. 117)

Эти процедуры являются формой парламентского контроля за деятельностью Правительства, формой парламентской оценки его деятельности.

Вообще контрольно-оценочные действия Государственной Думы носят ограниченный характер. Государственная Дума не может принимать окончательные решения о судьбе Правительства, которому оно не доверяет. Если Государственная Дума выражает недоверие Правительству, окончательную судьбу Правительства, как
и самой Государственной Думы данного созыва, должен решить Президент РФ. Президент при этом вправе принять одно из двух решений: либо отправить в отставку Правительство; либо распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.

Одним из важнейших полномочий Государственной Думы является назначение на должность Председателя Центрального банка (п. 1 «в» ст. 103), также Государственная Дума назначает на должность и освобождает председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов.

В ведении Государственной Думы находится объявление амнистии (п. 1 «е», ст. 103). Примером из такой практики можно считать постановление Государственный Думы «Об объявлении амнистии» от 18 июня 1999 г.

Государственной Думе принадлежит инициатива возбуждения процедуры конституционной ответственности первого должностного лица государства: Государственная Дума имеет право выдвигать обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности (п. 1 «ж» ст. 103).

Но основной объем полномочий Государ-ственной Думы приходится на законодательство. По Конституции РФ 1993 г., именно Государственная Дума принимает федеральные законы (п. 1 ст. 105). Юридической основой законодательного процесса следует считать Федеральный закон от 14 июня 1994 г. (действующий в редакции от 22 октября 1999 г.) «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания».

Жидких
Владимир Александрович
Род. 11.11.1961 г.

Кресс
Виктор Мельхиорович
Род. 16.11.1948 г.

Ковалев
Юрий Яковлевич
Род. 8.04.1937 г.

Мальцев
Борис Алексеевичйлович
Род. 12.06.1938 г.

Наиболее важные стадии законодательного процесса в Государственной Думе также регулируются Конституцией РФ. Это стадия законодательной инициативы и стадия голосования по законопроекту. Кроме этого, законодательный процесс регулируется Регламентом. Первый Регламент Государственной Думы РФ был принят постановлением от 25 марта 1994 г. с последующими изменениями и дополнениями. Впоследствии принят новый Регламент Государственной Думы, утвержденный постановлением от 22 января 1998 г.

По регламенту работа Государственной Думы над законопроектами сосредоточена главным образом в комитетах – органах, которые образованы на началах пропорционального представительства от депутатских объединений (партийных фракций). Регламент предусматривает также и такую форму законодательного процесса, как законодательные чтения. Под законодательным чтением понимается рассмотрение законопроекта на общем, пленарном заседаниях Государственной Думы.

Нижняя палата Федерального Собрания РФ формируется на основе демократических выборов. Первые выборы в Государственную Думу проходили на основании Указа Президента РФ от 1 октября 1993 г. №1557 «Об утверждении уточненной редакции положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период». Депутаты Государственной Думы избирались по правилам смешанной избирательной системы. Срок их деятельности был определен в два года.

В отличие от Совета Федерации Государственная Дума является постоянно действующим органом, работает в режиме постоянных заседаний. Именно в эту палату обращаются субъекты права законодательной инициативы с предложениями о принятии тех или иных законов.

12 декабря 1993 г. было избрано 444 депутата Государственной Думы первого созыва. В их числе 225 – по общефедеральному избирательному округу и 219 – по одномандатным избирательным округам. Своих кандидатов в депутаты по общефедеральному списку первоначально выдвинули 35 общественных организаций. Но в Центральную избирательную комиссию были представлены списки только от 21 избирательного объединения. Зарегистрировала ЦИК лишь списки от 13 из них, так как остальные не смогли набрать в свою поддержку необходимые 100 тыс. подписей избирателей. Из 13 избирательных объединений только 8 преодолели пятипроцентный барьер, дававший право на получение мандатов по общефедеральному округу. Они поделили между собой 225 мандатов, выделенных для победителей в выборах по общефедеральному округу. В состав Государственной Думы первого созыва вошли представители 32 национальностей.

В первой Государственной Думе ФС РФ (1993 – 1995 гг.) работали 8 фракций и 2 депутатские группы. Для реализации законотворческой функции были образованы 23 профильных комитета и мандатная комиссия, а также Совет Думы на основе фракционного представительства. Председателем Государственной Думы первого созыва был избран И.П. Рыбкин (фракция Аграрной партии России – АПР).

В первую очередь, Государственная Дума принимала законы, определяющие порядок формирования и функционирования системы органов государственной власти и обеспечения правовых гарантий, конституционных прав и свобод граждан. Так, были приняты первые части Гражданского кодекса в его первой части, Семейный и Арбитражный кодексы, федеральные конституционные законы «О Конституционном суде РФ» и «О референДуме РФ». В сфере экономики принимались законы, обеспечивающие функционирование рыночных механизмов, реализацию конституционных прав на частную собственность и свободу предпринимательской деятельности, регулирующие правоотношения в отдельных областях экономической деятельности. Впервые на законодательном уровне были урегулированы вопросы заключения, исполнения и прекращения международных договоров России; участия РФ в международных миротворческих акциях.

Успехом Государственной Думы первого созыва стало введение в нормальное русло бюджетного процесса. Федеральный бюджет на 1996 г. был принят до начала финансового года, а не после, как это было несколько лет до этого. Всего за два года деятельности Дума первого созыва приняла 461 закон. Во всех сферах деятельности, которые затрагивались депутатами, решалась задача приведения законодательства в соответствие с Конституцией РФ 1993 г.

По сути, Государственная Дума первого созыва выполняла миссию перехода от советского «предпарламента» к демократическому, более профессиональному, сформированному по партийным признакам.

Выборы депутатов Государственной Думы второго созыва 17 декабря 1995 г. проходили уже на основе Конституции РФ 1993 г. и специального законодательства по выборам. В них участвовали более широкие общественно-политические силы страны по сравнению с выборами первой Государственной Думы. Списки кандидатов в депутаты по единому федеральному округу первоначально выдвинули уже 69 избирательных объединений и блоков. Из них ЦИК зарегистрировала для участия в выборах 43. Эти избирательные объединения и блоки по единому федеральному избирательному округу выдвинули 5600 кандидатов на 225 депутатских мандатов. На выборах в одномандатных округах на 225 мест в Государственной Думе баллотировались свыше 2600 кандидатов.

В отличие от первых выборов в Государственную Думу второго созыва (1995–1999 гг.) были сразу избраны все 450 депутатов. Пятипроцентный барьер преодолели лишь четыре избирательных объединения. Это Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ), Всероссийское общественно-политическое движение «Наш дом – Россия» (НДР), Либерально-демократическая партия России (ЛДПР) и общественное объединение «Яблоко». Представители этих избирательных объединений получили большинство мест и в одномандатных округах.

Рыбкин
Иван Петрович
(1528 – 1583)

«Все законотворчество должно быть подчинено одной цели: отвечать жизненно важным интересам российских граждан».

Г.Н. Селезнев.
Председатель
ГД ФС РФ II и III созывов.

Опыт работы в законодательных и представительных органах власти имели около 300 депутатов, 157 человек были депутатами Государственной Думы первого созыва. Остальные 293 депутата впервые начали работать в Государственной Думе на профессиональной основе. Председателем второй Государственной Думы был избран Г.Г. Селезнев (фракция КПРФ).

Во второй Думе были созданы уже 28 комитетов и мандатная комиссия. Также была создана специальная комиссия, обеспечивающая преемственность в законотворчестве, так как около 500 законопроектов, находящихся на разных стадиях готовности, перешли в наследство от Думы первого созыва.

Всего второй Государственной Думой было принято 1036 законов, 749 из которых вступили в силу. Это ряд важных федеральных конституционных законов, например, «О Правительстве Российской Федерации», крупные кодифицированные акты – вторая часть Гражданского кодекса и ряд других. Больше всего законов было принято в сфере государственного строительства, обороны и безопасности, в финансово-экономической сфере. Около 700 законопроектов было передано депутатам следующего созыва.

Выборы в третью Государственную Думу проходили 19 декабря 1999 г. В бюллетень для голосования было включено 26 избирательных объединений и блоков. В одномандатных округах на 225 мандатов претендовало 2216 кандидатов. Более двух третей – 336 избранных депутатов были выдвинуты избирательными блоками. Отметим, что 174 депутата были переизбранными на новый срок. В Государственной Думе третьего созыва (1999–2004 гг.) были зарегистрированы 6 фракций и 3 депутатские группы. Председателем вновь был избран Г.Н. Селезнёв. Из 28 комитетов 11 были реорганизованы, 17 сохранились в прежнем качестве. Помимо этого были созданы Счётная комиссия и Комиссия по этике.

Результатом законотворчества стало рассмотрение 2100 законопроектов, из которых подписано Президентом РФ 18 федеральных конституционных и свыше 700 федеральных законов. Среди них – 8 кодексов РФ, 156 законов о ратификации международных договоров и соглашений. Отметим, что ряд ключевых законопроектов был внесен Президентом РФ В.В. Путиным: о ратификации стратегически важных для России договоров и соглашений; о государственной символике; о политических партиях; о системе государственной службы, о гражданстве и ряд других.

7 декабря 2003 г. на основании Закона от 20 декабря 2002 г. №175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации» состоялись выборы в Государственную Думу четвёртого созыва. В них приняло участие 18 политических партий и 5 избирательных блоков. Пятипроцентный барьер сумели преодолеть только три политические партии: «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и избирательный блок «Родина». По трём округам выборы не состоялись. Одной из особенностей Государственной Думы четвёртого созыва (2003 – 2007 гг.) является высокий уровень преемственности. В ее составе – 207 депутатов предыдущего созыва. Председателем Думы стал Б.Г. Грызлов (фракция «Единая Россия»). Общее число комитетов в Государственной Думе четвертого созыва увеличилось до 29. Имея большинство в нижней палате парламента (около 300 депутатов), фракция «Единая Россия» выдвинула своих кандидатов на должности руководителей комитетов, взяв на себя ответственность за конечные результаты деятельности Государственной Думы. Об итогах законотворчества последней Думы можно будет говорить только после окончания срока ее деятельности.

Таким образом, Государственная Дума – нижняя палата Федерального Собрания РФ – представляет интересы всех граждан российского государства независимо от языка, национальности, места проживания, социального статуса, политической и религиозной принад-лежности. Ее законотворческая деятельность охватывает все направления политической и социально-экономической жизни по улучшению благосостояния общества и укреплению российской государственности.

Селезнев
Геннадий Николаевич
Род. 6.11.1947 г.

Государственная Дума Томской области: история становления

Парламенты субъектов РФ появились на политической арене в 1994 г. благодаря Указам Президента РФ Б.Н. Ельцина и Конституции РФ. В основе их становления лежал принцип разделения властей между центром и регионами.

Главную роль в создании законодательной ветви власти сыграла ветвь исполнительная. Так, 6 января 1994 г. главой Администрации В.М. Крессом было принято постановление об утверждении «Положения об областной Думе (представительном органе государственной власти Томской области)» и «Положения о выборах депутатов областной Думы».

В этих документах указывалось, что «областная Дума является представительным и законодательным органом Томской области, однопалатным органом, осуществляющим правотворческую, бюджетно-финансовую и контрольную функции в соответствии с полномочиями, закрепленными за Томской областью как субъектом Федерации Конституцией и Федеративным договором. Дума является постоянно действующим органом и избирается сроком на два года, являясь юридическим лицом, она имеет гербовую печать согласно образцу, утвержденному на ее собрании». Отметим, что данное постановление имело силу до принятия Устава области (Основного закона субъекта РФ).

Для проведения выборов была создана Томская областная избирательная комиссия (облизбирком) в составе 15 человек. Срок полномочий комиссии изначально тоже планировался на два года (на время работы областной Думы). Так, облизбирком вместе с Томской государственной телерадиокомпанией (ТГТРК) разработал и утвердил Положение об освещении избирательного марафона на областном радио и телевидении. Особо подчёркивалось, что телезрителям и радиослушателям будет предоставлена возможность «разобраться в особенностях реформы представительных органов власти (от Советов – к Думе), а также познакомиться с кандидатами в депутаты».

Выборы проводились по мажоритарной системе по одномандатным избирательным округам с единой нормой представительства. На территории Томской области был образован 21 избирательный округ для избрания 21 депутата.

Во время проведения первой избирательной кампании были зарегистрированы следующие партии, движения, объединения и блоки: Избирательный блок «За труд и справедливость» в составе областной организации КПРФ, областной организации РКРП, Томского областного объединения «Труд»; общество «Мемориал»; Томское областное отделение движения «Выбор России»; Томское отделение Аграрной партии; Томская региональная организация Демократической партии России; Томское областное отделение Народно-патриотической партии; Совет Федерации профсоюзных организации области; Томский областной союз потребителей.

«Нужна ли дума области? Несомненно, нужна, потому что она создает правила игры в субъекте Федерации, но конечно, в рамках федерального законодательства с учетом складывающейся ситуации. А кроме того, она является политическиим
стабилизатором.
Если его нет, то недовольства, которые есть в обществе, найдут и другой выход. Дума же может своими нормативными актами урегулировать
конфликтные ситуации, накапливающиеся в раздраженном обществе».

А. Трошин
депутат ГД ТО
I, II, III созывов.

Документы на регистрацию были поданы на 83 представителей от групп избирателей и избирательных объединений. Но облизбирком после их рассмотрения зарегистрировал только 78 кандидатов в депутаты.

Постановлением Главы Администрации В.М. Кресса выборы, так же как и в соседних областях, были назначены на 27 марта 1994 г. Из 21 округа выборы состоялись только в 19. В Восточном (г. Северск (№10)) и Стрежевском (г. Стрежевой (№12)) округах явка избирателей оказалась низкой. Там были проведены повторные выборы 19 ноября и 3 декабря 1994 г.

Рассмотрев протоколы окружных избирательных комиссий, облизбирком зарегистрировал депутатами Государственной Думы Томской области первого созыва 19 человек. По партийной принадлежности первый депутатский корпус имел 3 членов КПРФ, остальные были беспартийными. 18 депутатов имели высшее образование. Можно отметить интересную деталь: в новом законодательном органе не оказалось ни одного представителя от рабочих и крестьян. Также среди первых областных парламентариев не оказалось ни одной женщины, получившей мандат доверия. Как и в соседних областях, одна треть нового состава уже имела опыт депутатской работы.

Историческое первое собрание областного парламента состоялось 14 апреля 1994 г. Отметим, что вместо двух лет он функционировал до конца 1997 года, так как на основании Указа Президента РФ «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления» полномочия депутатов были продлены еще на два года. В этой связи следующие выборы в законодательный орган власти были назначены на 21 декабря 1997 г. Согласно закону «О выборах депутатов Государственной Думы Томской области», был определен 21 двухмандатный избирательный округ по мажоритарной системе и единой норме представительства. Но теперь в областную Думу второго созыва выбирали уже 42 депутата.

Всего на выборах в Государственную Думу Томской области второго созыва баллотировались 228 человек. В выборах приняли участие такие общественно-политические организации и партии, как: Народно-патриотический союз России, Либерально-демократическая партия России, «Честь и Родина», Томский монархический центр, Всероссийское общество инвалидов, Федерация профсоюзных организаций Томской области, «Мемориал», «Яблоко», Фонд частных вкладчиков «Надежда», Профсоюз предпринимателей Томской области. В целом активность избирательных объединений нельзя назвать высокой. Из 297 организаций, действовавших на территории Томской области и имевших право участвовать в выборах, фактически заявили своих представителей только 10 (примерно 3,36%).

Из зарегистрированных облизбиркомом 180 кандидатов реальное участие в выборах приняли 173 человека, так как часть кандидатов сняла свои кандидатуры накануне выборов по разным причинам.

21 декабря 1997 г. выборы в Государственную Думу Томской области второго созыва состоялись. На всех двухмандатных избирательных округах было избрано 42 депутата, т.е. 100% состава законодательного органа. Явка избирателей на выборы составила в среднем по области 41,55%. Это гораздо более высокий показатель, чем на выборах в Думу первого созыва. Наиболее высокой была явка в сельских и северных районах.

Итоги выборов в Государственную Думу Томской области второго созыва (42 депутатских мандата) были таковы: из 46 кандидатов от избирательных объединений было выбрано только 3 (6,52 %), а из 104 человек от инициативных групп избирателей – 39 (36,8 %). Так, из 28 самовыдвиженцев никто не стал депутатом. 20 депутатов являлись производственниками, причем руководителями предприятий, обеспеченными солидной электоральной базой. От органов власти (представительной и исполнительной ветвей различного уровня) в областную Думу из 18 кандидатов были избраны 9 человек (50%). Среди оставшихся 12 депутатов – это представители непроизводственной сферы и 1 пенсионер. В отличие от первого парламента в областную Думу второго созыва впервые были выбраны 3 женщины-депутата. Почти четверть депутатского корпуса оказалась избранной на второй срок, получив доверие избирателей и заняв в большинстве своем первые места в своих избирательных округах.

16 декабря 2001 г. состоялись выборы в Государственную Думу Томской области третьего созыва. Из многочисленных политических партий, общественных и профессиональных объединений своих кандидатов представили лишь КПРФ и РКРП. Остальные кандидаты были выдвинуты инициативными группами избирателей, некоторыми было использовано право самовыдвижения. Явка избирателей составила 42,93% – на избирательные участки пришло свыше 318 тыс. человек из 736 тыс. зарегистрированных. Депутатский корпус обновился на две трети. Подавляющая часть парламентариев – это руководители предприятий различных отраслей промышленности (бизнес-элита) и органов местного самоуправления. Отметим, что депутатский корпус третьего созыва по своему составу оказался мужским коллективом.

Таким образом, за десять с небольшим лет жители Томской области три раза, используя свое избирательное право, формировали законодательный (представительный) орган государственной власти. Опираясь на выборы, Государственная Дума Томской области получила не только мандат доверия со стороны населения, но и возможность проводить собственную политику.

Компетенция и полномочия
Государственной Думы
Томской области

Компетенция и полномочия Государственной Думы Томской области определяются Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом Томской области и рядом областных законов. Наиболее полно они представлены в Уставе Томской области – главном правовом акте области в системе нормативно-правового регулирования общественных отношений, осуществляемого органами государственной власти с участием населения.

Согласно ст. 9, Государственная Дума Томской области является высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти области. Это положение развивается в ст. 58. Здесь указывается, что Дума реализует свои полномочия путем принятия законов, постановлений, заявлений, обращений, а также посредством контрольной деятельности. Она является юридическим лицом, имеет гербовую печать и финансируется из областного бюджета. Государственная Дума Томской области является однопалатным органом, состоит из 42 депутатов, избираемых населением области на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет (ст. 59). Порядок подготовки, созыва и проведения собраний Думы, избрания председателя и иных должностных лиц Думы, образования комиссий, комитетов, их деятельности, рассмотрения нормативных правовых актов, голосования и другие вопросы организации работы Думы определяются Регламентом, утверждаемым Думой.

Согласно ст. 64, Государственная Дума Томской области обладает рядом полномочий, которые можно разделить на три основные группы. Первая группа – это полномочия по вопросам организации и обеспечения государ-ственной власти и местного самоуправления в области. Перечень этих вопросов довольно обширный. Среди них можно отметить: принятие Устава, законов и иных нормативных правовых актов области; назначение даты выборов в областной парламент; принятие решения о наделении гражданина РФ по представлению Президента РФ полномочиями главы Администрации (губернатора) области, утверждение по представлению губернатора системы и структуры областной исполнительной власти. Особо можно отметить создание собственного органа государственного финансового контроля – Контрольной палаты.

Вторая группа – это полномочия по вопросам обеспечения экономического и социального развития области. Из них можно выделить основные:

1. 1. по представлению главы Администрации (губернатора) области утверждает областной бюджет, изменения и дополнения, вносимые в него, отчет о его исполнении, рассматривает информацию об исполнении консолидированного бюджета области;
2. утверждает законом области программы социально-экономического развития области, областные целевые программы, изменения, вносимые в них;
3. устанавливает в соответствии с федеральным законодательством областные налоги, сборы;
4. устанавливает законом области порядок подписания и утверждения договоров области
5. о ее международных и внешнеэкономических связях, а также договоров области с другими субъектами Российской Федерации;
6. устанавливает в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством порядок приватизации объектов собственности области, порядок управления и распоряжения собственностью области.

Третья группа – это полномочия по вопросам обеспечения прав и свобод человека и гражданина:

1. 1. принимает решения по предложениям, по-ступившим в Думу в порядке народной инициативы или петиции;
2. учреждает награды, премии, стипендии области, звание почетного гражданина области и иные почетные звания, устанавливает законом области условия и порядок их присвоения и награждения, а также предоставления льгот;
3. принимает законы об административных правонарушениях в соответствии с Конституцией РФ и Кодексом РФ об административных правонарушениях;
4. устанавливает в пределах своей компетенции ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов области, изданных по предметам ее ведения.

Дума решает другие вопросы, отнесенные к ее ведению федеральными законами и законами области.

«Мы создали контрольную палату для того, чтобы чиновники в тюрьме не сидели».

Б. А. Мальцев,
председатель ГД ТО
I, II, III созыва

Являясь законодательным (представительным) органом государственной власти, областной парламент исполняет контрольные функции (ст. 66). Дума осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов Россий-ской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов области, областного бюджета, использованием кредитных ресурсов и ассигнований из бюджета РФ и бюджета области, средств внебюджетных фондов, выполнением программ и планов социально-экономического развития области. Еще одной сферой является контроль за распоряжением собственностью области, федеральной и иной собственностью, переданной в управление органам государственной власти области, а также иные контрольные функции в соответствии с федеральным и областным законодательством.

Контрольные функции Дума осуществляет самостоятельно на своих заседаниях через депутатов, комитеты и иные создаваемые ею органы. Например, по запросу Думы глава Администрации области, его заместители и руководители органов и структурных подразделений Администрации области, руководители предприятий, организаций и учреждений области независимо от форм собственности информируют Думу об их деятельности по исполнению законов РФ, законов области, решений Думы и по другим вопросам, относящимся к компетенции Думы. Председатель Думы и его заместители имеют право участвовать во всех открытых и закрытых совещаниях, проводимых главой Администрации области и главами органов местного самоуправлении.
Особо отметим, что контроль над исполнением действующего законодательства могут осуществлять и сами депутаты, пользуясь правом депутатского запроса в адрес руководителей и должностных лиц, в чьей компетенции находится исполнение законов и нормативных правовых актов.

Рассмотренное содержание полномочий и компетенций позволяет говорить о разноплановости и широте вопросов, решаемых депутатами Государственной Думы Томской области.

Структура областного парламента:
комитеты, комиссии, аппарат

Дееспособность парламента как института власти зависит от многих факторов. Безусловно, важную роль играет персональный состав законодательного органа, но не менее значимыми являются его структура и внутренняя организация. Отсутствие документов, жестко регулирующих при формировании органов законодательной власти в субъектах Федерации их внутреннюю организацию, способствовало поиску оптимальной модели на местах.

На первом собрании, состоявшемся 14 апреля 1994 г., были избраны председатель Думы – Б.А. Мальцев – и два его заместителя.Председатель Думы по штатному расписанию 1994 г. имел двух заместителей, (работающих, как и он, на постоянной основе), заместителя – руководителя аппарата и трех консультантов-помощников. Заметим, что Б.А. Мальцев является не только первым, но и пока единственным спикером областного парламента. Депутаты всех трех созывов доверяли ему пост председателя Думы путем выборов.

На втором собрании 27 апреля 1994 г. были утверждены регламент и структура областной Думы, а также положение о ее аппарате. Регламент являлся самым главным организационным документом, так как устанавливал порядок работы Думы, ее собраний, комитетов и комиссий, права и обязанности депутатов и приглашенных на ее собрания. Желая придать дееспособность малочисленному депутатскому корпусу (21 человек), регламент разрешал депутатам с согласия коллег входить одновременно в состав двух комитетов (2-я гл., п. 8). Исключение составляли только председатель и заместители председателя Думы. На этом же собрании Думы депутатам была предложена следующая структура: председатель, два заместителя, четыре руководителя комитетов – бюджетно-финансового, правового, контрольного и социальной защиты (все на
освобожденной основе). Но после принятия Устава области 26 июля 1995 г. изменениям подверглись как регламент, так и структура областного парламента. Теперь в его составе были три комитета: бюджетно-финансовый, правовой и контрольный. В качестве координирующего органа, занимающегося предварительной подготовкой организационных решений по всем вопросам деятельности, был создан Совет Думы: председатель, его заместители, председатели комитетов и руководитель аппарата.

«Совершенно уверен, что стать самостоятельным и независимым органом областная Дума смогла именно благодаря депутатам и председателю Борису Алексеевичу Мальцеву. Он смог организовать людей различных взглядов и убеждений, собрал команду, ядро которой работает в Думе до сих пор. Я редко встречал людей, которые умеют так руководить и направлять деятельность коллектива».

А. Деев,
депутат ГД ТО
I и II созывов.

Парламентская деятельность депутата достаточно многообразна и насыщенна, и ее можно разделить на две части. Первая (видимая) –
это итоговые обсуждения законопроектов и законов, присутствие на заседаниях парламента. Вторая (скрытая от широкой общественности), –предварительное обсуждение законопроектов в комитетах и комиссиях. А есть еще такой вид деятельности, как работа на избирательных округах непосредственно с населением, изучение его нужд и потребностей. И для успешного выполнения всего этого депутатам просто необходимо иметь помощников и высококвалифицированный аппарат. Власть всегда нуждается в помощниках вне зависимости от формы правления.

Сотрудники аппарата сами по себе никаких действий от имени парламента в целом или отдельных депутатов не принимают. Они обеспечивают законvодательному органу исполнение его полномочий. Под этим понимается вся совокупность научной, организационной, технической и (или) другой помощи в работе парламента в целом, его палатам, комитетам (комиссиям) и парламентариям. Первым руководителем аппарата Государственной Думы Томской области являлась Л.В. Бабич.

Под началом руководителя аппарата Думы находились: финансово-хозяйственный отдел, пресс-центр, секретариат, группа консультантов, канцелярия, машинописное бюро, протокольная группа, копировально-множительное бюро.

В 1996 г. структура аппарата претерпела изменения. Два помощника-консультанта председателя Думы были сокращены, вместо них вводились два заместителя руководителя аппарата. Также были созданы бюджетно-финансовый и юридический отделы. Из группы консультантов, главных специалистов и пресс-центра был образован организационный отдел. Канцелярия, машинописное бюро, протокольная группа и копировально-множительное бюро составили секретариат. Руководитель секретариата также подчинялся руководителю аппарата Думы. Такую структуру и аппарат Государственная Дума Томской области первого созыва имела до конца своей деятельности – ноября 1997 г.

Что касается Думы Томской области второго созыва, то уже на втором собрании 15 января 1998 г. была утверждена измененная структура регионального парламента. В целях повышения эффективности законотворчества было образовано четыре комитета: правовой, бюджетно-финансовый, комитет по экономиче-ской политике и комитет по труду и социальной политике. В составе комитетов было создано 12 постоянных комиссий. С точки зрения депутатов, такая структура максимально отражала приоритетные направления работы областного парламента.

Сравнивая со структурой парламента первого созыва, можно отметить, что депутаты отказались от контрольного комитета. Позднее, 21 февраля 2002 г., для исполнения контрольных функций был создан парламентский орган финансового контроля – Контрольная палата Государственной Думы Томской области.

Происшедшее изменение численности депутатского корпуса в два раза (от 21 до 42), безусловно, нашло отражение в структуре Государственной Думы Томской области. Увеличение комитетов повлекло за собой расширение аппарата. Его штат состоял из руководителя, его заместителя, сотрудников 10 отделов (бюджетно-финансового, правового, юридического, организационного, контрольно-аналитического, финансово-хозяйственного, отделов по экономике, по труду и социальной политике, по работе с органами местного самоуправления, общественных связей и информационной политике), а также информационно-технического сектора и секретариата. Сменился и руководитель аппарата, в Думе второго созыва им стал С. Д. Кузнецов. Он и сегодня возглавляет аппарат Думы третьего созыва.

Понимание важности и неизбежности представительской функции привело к тому, что по распоряжению председателя Думы от 29 декабря 2000 г. в структуре Государственной Думы созданы сектор кадров и сектор по работе с населением. Без приемной избирателей невозможно представить деятельность законодательной ветви власти. Приемная регистрировала все обращения граждан и вела их учет, организовывала прием посетителей, направляла их обращения в соответствующие структурные подразделения областного парламента и аппарата, органы исполнительной власти, другие органы. Кроме этого, она занималась подготовкой и распространением соответствующих информационно-аналитических материалов.

Надо заметить, что работа приемных является одной из сложных в виду постоянного общения с избирателями. Но именно ее деятельность позволяет областным парламентам иметь постоянную обратную связь с населением, быть на виду у своих избирателей, выступать в качестве защитников и проводников интересов народа.

В структуре аппарата, кроме деятельности специалистов профильных отделов, необходимо отметить работу пресс-служб. Ведь именно благодаря этому подразделению аппарата у избирателей формировалось представление не только о депутатах и областном парламенте, но и о его роли в жизни региона и населения. Для ознакомления населения с законотворческой деятельностью было решено с 1994 г. издавать сборник «Официальные ведомости. Томская областная Дума. Администрация Томской области» для публикации всех нормативных и правовых актов органов государственной власти на территории области. С апреля 1995 г. стал выходить отдельный думский сборник: «Официальные ведомости». За несколько лет функционирования областного парламента была создана его оптимальная структура. Это аппарат, обеспечивающий качественную поддержку депутатской работы, а также приемная избирателей и институт помощников депутатов. Комитеты и комиссии создавались, исходя из основных направлений законотворческой работы. Каждый депутатский созыв менял их профильную направленность, численность, определял задачи и функции. Очевидно, что перемены, касающиеся функционирования комитетов, отражались и на аппарате областного парламента, призванного обеспечивать эффективную их деятельность. От профессионализма сотрудников аппарата во многом зависело качество законотворческой деятельности депутатов.

О законотворчестве
Государственной Думы Томской области

Учитывая особенности региона, законодательный орган должен разрабатывать законы, дополняющие и конкретизирующие федеральное законодательство, и самое главное – издавать свои собственные, выражая тем самым волю народа. Деятельность депутатов первого созыва (1994–1997 гг.) можно назвать началом формирования законодательной базы области.

К числу основных полномочий законодательного органа, согласно федеральному законодательству, было отнесено принятие Конституции (Устава) субъекта Федерации и поправок к ним. И в этой связи первым жизненно важным шагом в оформлении государственной власти областного уровня стала работа над Уставом. Его разработка депутатами была определена в качестве приоритетного направления.
Отметим, что областные парламентарии создавали фундамент законодательного здания области с учетом общественного мнения. В целом редакционная комиссия рассмотрела около 400 предложений и замечаний по проекту. Вся деятельность по разработке Устава области продолжалась около года. Двенадцатое собрание областного парламента первого созыва

26 июля 1995 г. было названо историческим, так как на нем был принят Устав (Основной закон) Томской области.

Устав был переведен на английский язык и получил высокую оценку экспертов-юристов США и Германии. Томская область стала тринадцатой по счету, принявшей собственный Устав. Как утверждает бессменный руководитель областной Думы Б. Мальцев, если бы депутатам первого созыва удалось за все время полномочий принять только этот документ, они могли бы считать свою задачу выполненной.

Депутаты первого созыва столкнулись с проблемой выделения приоритетных направлений в законотворчестве. Ведь каждый депутат имел целый пакет наказов от своих избирателей, полученных во время выборного марафона,и именно они изначально стали основой разработки рабочего поля деятельности. Но передпарламентариями стояла сложная задача — связать воедино интересы избирателей и направить их на решение проблем области в целом в условиях отсутствия законодательной базы. Поэтому первые месяцы были посвящены систематизации и структурированию всего комплекса проблем, который стоял перед новым законодательным органом.

Так, томские депутаты на самых первых трех собраниях приняли пакет нормативно-правовых актов, регламентирующих организационно-правовые условия функционирования областного парламента, основные направления законотворческой деятельности. В дальнейшем вся работа областного парламента основывалась на примерной программе законопроектных работ, планах работы комитетов на каждый календарный год. Это правило было поддержано депутатами последующих созывов, так как оно способствовало повышению эффективности законотворческого процесса.

Рассмотрение процесса законотворчества областного парламента трех созывов позволяет определить основные направления, оказавшиеся приоритетными для них на этапе становления. Их три: государственное строительство, бюджетно-финансовая политика и социально-экономическая сфера.

Так, в законодательной практике депутатов первого созыва доминировали вопросы, касающиеся государственного строительства и местного самоуправления. Прежде всего, законы установили структуру и определили порядок формирования и деятельности органов государственной власти области. Депутатами было принято 19 законов, регулирующих эти вопросы.

В сфере местного самоуправления было принято 25 законов. Здесь можно отметить базовый закон «О местном самоуправлении в Томской области». В 1997 г. была разработана Программа становления местного самоуправления в Томской области.

Основное внимание депутатов второго созыва (1997–2001 гг.) было направлено на решение проблем бюджетно-финансовой и социально-экономической сферы. Тогда, в 1994 г., областная Дума была вынуждена «играть по правилам» Администрации области, только утверждая план финансирования. Обсуждение областного бюджета и планов финансирования убедили областных парламентариев в необходимости разработки и принятии областной Программы комплексного развития области на период до 2000 г. с учетом интересов всех отраслей экономики. В декабре 1995 г. депутатам была представлена программа «Реформы и развитие Томской области в 1995–1999 гг.», подготовленная региональной исполнительной властью по проблеме стратегического развития.

Законотворческая активность и профессиональная компетентность парламентариев коренным образом изменили положение в бюджетной политике. Основные проблемы, с которыми сталкивались депутаты при обсуждении бюджета, – это выбор приоритетов в расходной политике и поиск механизмов прозрачности их распределения. Сам процесс формирования бюджета являлся очень сложным и ответственным, так как ситуация распределения доходов, как правило, активизировала деятельность групп давления: профильных комитетов исполнительных органов власти, местного самоуправления, промышленников, предпринимателей, общественных организаций. С точки зрения депутатов, формирование областного бюджета не должно сводиться к устоявшимся финансовым технологиям, бюджет должен иметь концепцию, исходные принципы и критерии – строгую систему финансово-экономического обоснования, тесную связь с реальной жизнью, прогнозными оценками и приоритетными направлениями социально-экономического развития области.

Не случайно Б. Мальцев, указывая на возросший профессионализм депутатов, пишет о том, что если раньше «проект областного бюджета представлялся областному парламенту всего «на трех листочках», то сегодня «он поступает в многотомном виде». Здесь следует заметить, что работа над бюджетом требует профессиональных знаний, практического опыта руководства предприятиями, поэтому, когда сетуют на то, что в новых законодательных органах слабо представлены рабочие, колхозники и интеллигенция, возникают серьезные сомнения в их компетенции по данному очень сложному вопросу.

Обобщая законодательный опыт депутатов, отметим, что ими были нормативно урегулированы сферы правопорядка, природопользования, сельского хозяйства, промышленности, производственной и социальной инфраструктуры.

О результативности областного парламента в законотворчестве свидетельствуют следующие цифры. Депутатский корпус первого созыва Томской областной Думы за 3,5 года деятельности принял 572 решения, а также 99 законов (66 основных и 33 – о внесении дополнений и изменений в законы) и 9 целевых программ. Областным парламентом было направлено 6 законодательных инициатив в Государственную Думу РФ.

Деятельность областного парламента второго созыва (1997–2001 гг.) была направлена на дальнейшее развитие законодательной базы области, для которого характерно усиление социальной направленности законов. Депутаты приняли 135 новых законов. Кроме того, около 50 действующих законов, принятых депутатами первого созыва, а также Устав (Основной закон) были подвергнуты изменениям и дополнениям, направленным на их дальнейшее усовершенствование и приведение в соответствие с общефедеральным законодательством. Для решения жизненно важных проблем в области суммарно было разработано более 40 целевых программ. Итоги законотворчества депутатов второго созыва являются убедительным аргументом возросшего профессионализма и понимания значимости собственной деятельности в социально-экономической жизни области.

Законотворческая деятельность депутатов третьего созыва (2001–2006 гг.) в настоящее время указывает на переход областного парламента от этапа становления к устойчивому развитию.

О динамичном росте качества законотворчества говорят результаты правовых экспертиз (проверка соответствия принимаемых законов существующим правовым нормам РФ). Так, если протесты прокурора были довольно частым явлением в период работы депутатов первого созыва, то по отношению к нормативно-правовым актам депутатов следующих созывов их количество значительно уменьшилось. Особенностью работы областного парламента явились поиск и внедрение новых форм привлечения общественности к законотворческому процессу. До сих пор в российской парламентской практике общественная экспертиза принимаемых законов является нерешенной проблемой.

Так, по решению парламента № 528 от 30 мая 2000 г. был образован Совет общественных инициатив (СОИ) при Государственной Думе Томской области. Он имеет статус совещательного, экспертно-консультативного органа для эффективного учета мнения населения и общественных объединений в процессе законотворческой деятельности областной Думы. В Совет входят представители около 70 общественных и производственных объединений, крупные политиче
ские партии, благотворительные организации, национально-культурные центры, профсоюзы, действующие на территории области.
Ежегодно Совет проводит общественную экспертизу областного бюджета. Решения Совета всегда направляются в областную Думу. Замечания и предложения членов Совета находят отражение в работе комитетов Думы.

Следующим шагом по укреплению связей с общественностью стало формирование Молодежного парламента Томской области.

Начало деятельности Молодежного парламента Томской области положило постановление №1493, принятое 30 сентября 2004 г. Государственной Думой Томской области.

В состав первого молодежного парламента вошли 50 представителей Томской молодежи – в основном это были студенты вузов, аспиранты, многие участники парламента представляли различные молодежные общественные объединения Томска. Для того чтобы стать членом Молодежного парламента, необходимо было пройти конкурсный отбор. Для этого любой человек в возрасте от 14 до 30 лет должен был собрать определенное количество подписей в поддержку своего выдвижения, предоставить свое резюме, рекомендации от известных в общественно-политической сфере лиц и проект, направленный на молодежь, с целью его последующей реализации, а также активно себя проявить в деловой игре.

Основной формой работы парламента является общее собрание, которое должно проводиться не реже одного раза в три месяца.

В июне 2006 г. Государственная Дума Томской области приняла Закон «О Молодежном парламенте Томской области», который регламентирует основные цели и задачи его деятельности:

Целью Парламента является содействие в приобщении молодых граждан к парламентской деятельности, формировании их правовой и политической культуры, поддержка созидательной, гражданской активности молодежи.

Основными задачами деятельности Парламента являются:

1. содействие социальному, правовому, образовательному, культурному, нравственному, патриотическому и физическому развитию молодежи;
2. участие в подготовке нормативных правовых актов органов государственной власти Томской области по вопросам, затрагивающим права и законные интересы молодежи;
3. поддержка молодежной инициативы;
4. обеспечение молодежи объективной информацией о деятельности органов государственной власти Томской области.

По своей сути, парламент является молодежным консультативным органом, но при этом он имеет возможность разрабатывать, выдвигать и лоббировать законодательные инициативы. Проекты законов, принятые Молодежным парламентом выносит на заседание Государственной Думы Томской области Председатель Государственной Думы или член Совета Думы от своего имени.

За два года своего существования Молодежный парламент сумел заявить о себе как о новом явлении в общественно-политической жизни города. Его члены принимают активное участие в значимых городских общественно-политических событиях.

За прошедший период томские молодые политики разработали два проекта закона. В марте 2006 г. был принят первый закон – «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений на территории Томской области», который регламентирует все вопросы, связанные с информационным обеспечением, подготовкой кадров и др.; гарантирует государственную поддержку программ и проектов, а также финансирование и предоставление имущества области в аренду или безвозмездное пользование субъектам закона.

Другой политической заявкой молодых парламентариев, стал принятый (впервые в России) областной закон «О Молодежном парламенте Томской области». Так вновь созданная молодежная организация включилась в законотворчество. В частности, поправка молодых законодателей к областному закону «О социальной поддержке студентов… по оплате за проезд» дала право на компенсацию расходов учащимся томских средне-специальных учебных заведений.

Ярким примером работы Молодежного парламента стало дополнение к «Закону об областном бюджете на 2006 год», позволившее поднять стипендию тысячам учащихся средне-специальных и начальных профессиональных образовательных заведений областного подчинения В то же время Молодежный парламент активно участвует в реализации областной целевой программы «Мультикультурный Томск». Молодые политики сотрудничают с различными органами власти и общественными объединениями, формируют программы, реализует различные социальные проекты (за год – более 60) и мероприятия. Это - Молодежный карьерный форум, экологические и благотворительные акции, ярмарка вакансий, фотовыставка «Молодежь в действии», областной конкурс «Если б я был депутатом», строительство «Парка дружбы народов» и многое другое.

Молодые парламентарии способствуют повышению правовой культуры молодых избирателей, доступности общественно-политической информации, формированию активной гражданской позиции. Не случайно именно представителей Молодежного парламента включали (и включают) в состав окружных избирательных комиссий на выборах депутатов Государственной Думы города Томска.

Многие молодые политики получили уникальный опыт, выдвигаясь в качестве кандидатов или работая доверенными лицами и работниками штабов. Таким образом, в ходе избирательной кампании Молодежный парламент выражает интересы молодежи.

Участие в Молодежном парламенте предполагает постоянное обучение через самые разнообразные формы: обучение в рамках «Молодежной парламентской школы», семинары по законотворчеству, встречи с депутатами и политиками всех уровней, конференции и др.

Огромную поддержку в деятельности Молодежного парламента оказывают депутаты Государственной Думы Томской области, Председатель областной Думы – Б.А. Мальцев является главным наставником молодых парламентариев. Особую роль в моральной, консультативной и финансовой поддержке играют специалисты аппарата ГД ТО и лично его руководитель С.Д. Кузнецов, и консультант О.Н. Дорохин.

Учитывая полученный опыт и современные вызовы, в настоящее время идет работа по анализу и внесению корректив в выработанный механизм функционирования Молодежного парламента. В ближайший год планируется создать и апробировать модель современного Молодежного парламента, как механизм вовлечения и подготовки молодых людей к политической и управленческой деятельности. После этого опыт Томской области будет описан и тиражирован для применения в других регионах Российской Федерации.

В настоящее время молодежный парламентаризм как явление общественно-политиче-ской жизни получил в нашей стране широкое распространение. Происходит становление, институционализация движения молодежного парламентаризма. Томская область оказалась в авангарде этого движения, и Молодежный парламент Томской области имеет неплохие шансы стать образцом для подражания, его опыт и наработки могут экстраполироваться в другие субъекты Федерации, потому что в большин-стве регионов Молодежные парламенты еще находятся на той фазе развития, которую томский парламент уже миновал.

Отметим, что Совет общественных инициатив и Молодежный парламент, выполняя свои функции, безусловно, являются действующим механизмом учета общественного мнения в законотворчестве областных парламентариев. Кстати, на это же была направлена идея и о 43-м (виртуальном) депутате. Согласно замыслу, Государственная Дума Томской области теперь имеет с составе не 42, а 43 депутата, и голос последнего тоже важен в процессе разработки и принятия областных законов.

Но рассмотрение законотворческой деятельности областных парламентариев будет неполным, если не отметить их участие в работе Государственной Думы ФС РФ путем внесения законодательных инициатив. С 1 января

1994 г. по 16 апреля 2003 г. в нижнюю палату федерального парламента было представлено 36 законопроектов, касающихся интересов Томской области. 9 из них были приняты на рассмотрение и отправлены в профильные комитеты Государственной Думы ФС РФ.

Таким образом, законотворчество депутатов Государственной Думы Томской области было направлено на создание областной нормативно-правовой базы. Представляя и решая интересы своих избирателей, областные депутаты принимали законы, разрабатывали целевые программы,выходили с законодательными инициативами в федеральный парламент.

Резюме

• Федеральное Собрание РФ является двухпалатным общероссийским законодательным (представительным) органом государственной власти. Внутреннее устройство палат, перечень должностных лиц, общий порядок работы регулируются Регламентом (Регламент Совета Федерации ФС РФ, Регламент Государственной Думы ФС РФ).
• Руководство палатами осуществляют председатели палат вместе со своими заместителями. В структуре каждой палаты имеются профильные комитеты и комиссии, число которых изменяется, исходя из особенностей социальнополитической ситуации.
• Основными функциями Федерального Собрания РФ являются представительная, законотворческая и контрольная. Термин «представительный» характеризует, прежде всего, природу и источник образования органа государственной власти. Термин «законодательный» применительно к характеристике органа государственной власти дает возможность показать его функциональное назначение.
• Таким образом, представительный орган призван выражать интересы населения и осуществлять законодательную деятельность, контролируя при этом исполнение принятых нормативно-правовых актов. В этом проявляются сущность и основное предназначение выборного органа, что и нашло отражение в его названии.
• Государственная Дума Томской области является высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти области. Ее полномочия и компетенция охватывают широкий круг вопросов – от государственного строительства до обеспечения стабильных финансово-экономических и социальных условий жизнедеятельности населения.
• Решение этих задач требует от депутатов компетентного подхода в согласовании приоритетов в законодательной деятельности с важными направлениями развития региона и государства.
• Эффективности законотворчества способствовали создание профильных комитетов, рабочих комиссий, формирование профессионального аппарата, а также органов, выполняющих задачи общественной консультации, экспертизы, аккумуляции общественного мнения (Совет общественных инициатив и Молодежный парламент).

Источники и литература

Источники

1. 1. Декларация о государственном суверенитете РСФСР // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. – 1990. №2.
2. Информационные материалы Государственной Думы Томской области: [Электронный ресурс] / Государственная Дума Томской области. Электрон. дан. – Томск, [Б.г.].
   Режим доступа: http://www.duma.tomsk.ru, свободный.
3. Конституция Российской Федерации. – М.; 1993.
4. Официальные ведомости. Государственная Дума Томской области. – Томск, 1995–2001.
5. Официальные ведомости. Томская областная Дума. Администрация Томской области. Сборник нормативно-правовых актов. – Томск, 1994–1995.
6. Постановление №5 от 06.01.1994. «О нормативно-правовых актах по реформе представительного органа государственной власти Томской области». Администрация области. Глава Администрации. – Томск, 1994.
7. Регламент Томской областной Думы: Утвержден решением Томской областной Думы № 12 от 27 апреля 1994. – Томск, 1994.
8. Указ № 1617 от 9 октября 1993. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ» // Собрание Актов Президента и Правительства РФ. – М., 1993. № 41.
9. Указ Президента РФ № 1400 от 21.09.1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в РФ» // Собрание Актов Президента и Правительства РФ. – М., 1993. № 39.
10. Устав Томской области [Электронный ресурс] / Государственная Дума Том-ской области.
    Электрон. дан. – Томск, [Б.г.]. Режим доступа: http://www.duma.tomsk.ru, свободный.
11. Устав Томской области. – Томск, 1995.
12. Федеративный договор: Документы. Комментарии. – М., 1992.

Литература

1. Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. – М., 2001.
2. Гранкин И.В. Парламент России. – М., 2001.
3. Итоги выборов в Государственную Думу Томской области третьего созыва (16 декабря 2001 года). Законотворческая деятельность Государственной Думы Томской области первого и второго созывов (1994 – 2001гг.). Информационный бюллетень. – Томск, 2002. № 9.
4. Итоги законотворческой деятельности Государственной Думы Томской области (1998 год – первое полугодие 2001г.). Информационный бюллетень. – Томск, 2001. №2.
5. Малый А.Ф., Гмырин М.А. Организация областного парламента. – Архангельск, 2001.
6. Мальцев Б.А. Слово о власти. – Томск, 1999.
7. Мальцев Б.А. Слово о законе. – Томск, 2000.
8. О некоторых направлениях работы помощников депутатов Томской государственной областной думы / Информационный бюллетень № 13. – Томск, 2002.
9. Об итогах деятельности Государственной Думы Томской области второго созыва за период с 01.01.98 по 01.07.2000. Информационно-аналитический обзор. – Томск, 2000.
10. Романов Р.М. Российский парламентаризм: история и современность. – М., 2000.
11. Никифоров С. Загадки выбора: областная Дума как кривое зеркало нашей действительности // Томская область: управление, экономика, политика. – 1998. №1–2.
12. Паладин С. Борис Мальцев о структуре областной Думы. // Красное знамя. – 1994. 26 апр.
13. Томский парламент. 10 лет областной законодательной власти. – Томск, 2004.
14. Ход рассмотрения законодательных инициатив Государственной Думы Томской области в Государственной Думе РФ за период с 01.01.94 по 16.04.03 // Информационный бюллетень Государственной Думы Томской области. – 2003. № 26.