Масштаб шрифта
Цвет
Изображения

КОМПЕТЕНЦИЯ, СТРУКТУРА
И ПРОЦЕДУРЫ ПАРЛАМЕНТА

Щербинин Алексей Игнатьевич,
доктор политических наук, профессор,
заведующий кафедрой политологии
Томского государственного университета.



Что может парламент?
Структура парламента
Превращение законопроекта в закон.
 

Прочитав этот раздел, вы сможете:

  • выяснить, что входит в компетенцию парламента;
  • познакомиться со структурой парламента;
  • узнать о функциях парламента, его отдельных частей и наиболее значимых персонажей;
  • уяснить некоторые национальные отличия в парламентской деятельности.
 

Что может парламент?

Так действительно ли парламент настолько всемогущ? В предыдущей главе мы с вами весьма бегло, но все же смогли познакомиться с историей, которая демонстрировала недюжинный потенциал этой формы представительного правления, способной уже на ранней стадии своего существования противостоять королям и королевствам.

В сфере политики в круг компетенции парламента сегодня входят формирование правительства, а в некоторых странах и избрание президента. Парламент утверждает ключевые фигуры страны типа генерального прокурора, министров, послов, федеральных судей и т. п. Ему de jure принадлежит главная роль в вопросах объявления войны и заключения мира, ратификации и денонсации международных договоров. В компетенцию ряда парламентов входит и объявление импичмента (официальное обвинение высшего должностного лица) президенту. Хотя это экстраординарные функции, тем не менее они предусматривают официальное обвинение и отстранение от должности высшего лица государства, как это предусмотрено, к примеру, в Палате представителей Конгресса США, когда речь идет о «государственной измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях, проступках и недостойном поведении».

Известный английский историк лорд Болингброк приводит цитату не менее известного философа Бэкона: «Ничто на свете не может погубить Англию, кроме парламента. А парламент может все на свете».

Нагрудный знак и удостоверение депутата Государственной Думы ФС РФК числу парламентских компетенций относится контроль за деятельностью правительства. Зачастую это не контроль пост фактум, а упреждающий или одновременный контроль. Особенно это важно для деятельности оппозиционных парламентских партий, не имевших возможность сформировать правительство. В ряде стран, например, в американском Конгрессе, парламент обладает правом контроля и надзора за исполнением программ, под которые получены бюджетные деньги. Наиболее распространенной формой в данном случае являются парламентские слушания. Они могут быть инициированы в связи с тревожными сигналами или же являются обычной рутинной работой, «чтобы карась не дремал».

Законодательная компетенция, основная для парламента, связана не только с текущей деятельностью этого органа одноименной власти. Прежде всего, значимость парламента определяется тем, что он наделен полномочиями принимать так называемые конституционные законы, то есть те, которые напрямую не регулируются конституцией, но и не могут быть отданы на откуп текущему законодательству, так как от них зависит политический «дизайн» страны. Это законы об избирательных правах и гарантиях граждан, о статусе политических партий и т. п. Большинство парламентов обладают учредительной властью и уже тем самым влияют на конфигурацию политического процесса. В конституциях некоторых стран предусмотрена невозможность со стороны парламента менять отдельные статьи конституции.

Текущее законодательство — это то, что мы можем назвать рутинной работой парламентариев. С процедурой принятия закона мы ознакомимся чуть ниже, а пока отметим, что законотворчество — это не результат умственных и волевых усилий исключительно депутатов. Правом законодательной инициативы обладают президент, глава правительства, парламентская фракция, депутатская группа, отдельный депутат, а в некоторых странах и так называемая народная инициатива (в Италии для подачи законопроекта от населения требуются подписи 50 тыс. граждан).

К парламентской компетенции относится и информационная. Но об этом речь пойдет в следующей главе.

Современные политологи выделяют следующие функции парламента:
представительную,
законодательную,
финансово-бюджетную,
контрольную,
властную.
В истории США только президент Эндрю Джексон прошел процедуру импичмента в 1868 г.
и сохранил свой пост благодаря тому, что не хватило одного голоса.

Ричард Никсон, которого обвинили в организации прослушивания своих политических конкурентов в отеле «Уотергейт»,
в августе 1974 г. ушел
в отставку, не дожидаясь результатов голосования
в ходе импичмента.

Билл Клинтон прошел процедуру по так называемому делу
о недостойном поведении
и был оправдан.
Законопроект поступает
в парламент, и, для того чтобы стать принятым законом, ему следует пройти ряд процедур, определенных не только регламентом парламента, но и его конфигурацией.

Структура парламента

Рассмотрим, из чего состоит парламент. Главной фигурой в парламенте является депутат (лат. deputatus - посланный). Именно он прямо или косвенно (через партии, субъекты государственно-территориального устройства) от имени народа, его избравшего, осуществляет власть. Правовым статусом члена парламента, дающим ему возможность осуществлять власть, является депутатский мандат. Существует два вида мандатов: свободный, когда депутат не связан обязательствами перед избирателями своего округа и как бы является представителем всего народа, и императивный мандат, когда парламентарий несет ответственность перед своими избирателями. В ряде стран императивный мандат законодательно запрещен. С другой стороны, на практике нет подлинно свободных мандатов, так как парламентарии действуют, как правило, под влиянием политических партий и групп интересов. Мандат вступает в силу с момента юридического оформления итогов выборов. Он же утрачивает силу с поражением действующего депутата на выборах, но в целом ряде стран называются и другие причины: отставка, деятельность, не совместимая со статусом депутата, и даже за пропуски заседаний парламента.

Парламентарий обладает иммунитетом. Есть две трактовки этого понятия. Менее распространенной является та, что депутат не несет ответственности за то, что он говорит. Более известна в широких кругах трактовка иммуннитета, как депутатской неприкосновенности.

Итак, мы познакомились с депутатом. Коль скоро он работает в парламенте, то интегрирован в его структуру, прописанную в законе, и подчиняется регламенту. Структуру парламента, разную для различных стран и эпох, образуют его палаты. Если это однопалатный парламент, тогда все очевидно. Для двухпалатного - верхняя и нижняя, а далее идут депутатские объединения (фракции и группы), парламентские комитеты и комиссии, административно-вспомогательные органы, и, наконец, руководящие органы.

Руководящим органом однопалатного парламента является председатель Национального собрания. В случае двухпалатного парламента единого руководителя парламента нет.

Руководство палатами может быть единоличным или коллегиальным. Например, во Франции во главе стоит Бюро. Когда речь идет о единоличном руководстве, то для разных стран и разного уровня палат должность председателя замещается на различных основах. Например, в верхнюю палату председатель может быть назначен по должности. Так, Сенат США возглавляет вице-президент. В нижней палате, как правило, должность председателя получает представитель партии или коалиции победившего на выборах большинства.

В Англии в 1397 г.
парламент в связи
с обвинением одного из депутатов в измене настоял на его неприкосновенности.

А в XVI в. Генрих III издал распоряжение
о неприкосновенности депутатов и их имущества во время парламентской сессии.

При его дочери, королеве Елизавете I, были признаны право на свободное высказывание в парламенте и отказ королевской власти от преследования депутатов за выступления.

Рассмотрим на примере Конгресса США функции различных структур парламента. Как уже говорилось, деятельность парламента определяется конституцией и регламентом. Фактически эта документация является своеобразным «повседневным правом» Конгресса, основанным на неписаных нормах поведения парламентариев.

Что может быть интересно в работе Конгресса? Прежде всего, как структурированы сами палаты. Известно, что парламент США двухпартийный, поэтому мы имеем дело, прежде всего, с партийными фракциями, избирающими партийных лидеров палат, выдвигающих кандидатуры на должность спикера, временного председателя Сената (в верхней палате), председателей и членов комитетов и подкомитетов.
Решения, принятые абсолютным большинством голосов, обязательны для всех членов фракции (если это не противоречит предвыборным обещаниям депутата, гласит пункт 7 Правил демократической фракции в нижней палате).

На одном из заседаний Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам. 2005 г.Помощники партийных лидеров палат, так называемые «кнуты» (whips), проводят в жизнь политику фракций и их лидеров. Именно они обеспечивают партийную дисциплину в случае голосования фракции за или против какого-либо решения. В каждой палате создаются политические комитеты республиканской и демократической фракций (10 человек в Сенате и 20 в Палате представителей). В состав этих комитетов входят партийный лидер, председатель фракции и «кнут». Комитеты осуществляют проведение партийной линии в работе Конгресса. Кроме политических комитетов, как уже отмечалось, существует большое количество различных рабочих комитетов и подкомитетов. Это связано с тем, что работа парламентариев во время сессий являет избирателю фасадную сторону парламентаризма, основная же работа по подготовке законов идет как раз в этих комитетах, где депутаты объединяются по интересам и компетентности. Поскольку сфера политиче ского регулирования страной обширна, а депутатов - фиксированное количество, то каждый сенатор в среднем входит в десять комитетов, а каждый член нижней палаты - в шесть.

Итак, какого вида бывают комитеты? По стоянные комитеты - основа Конгресса. Они специализируются в определенной области законодательства (по юридическим вопросам, по охране окружающей среды и общественным работам и т. п.). Именно они вносят законопроекты на рассмотрение в обе палаты. Как правило, постоянные комитеты подразделяются на подкомитеты. Следующий вид - объединенный комитет, состоящий из членов верхней и нижней палат с целью анализа стратегических направлений политики страны. Специальный комитет создается на время рассмотрения какого-либо вопроса, не связанного с прерогативой постоянных комитетов и для объединения членов более чем одного комитета. Временным является также согласительный комитет, создаваемый для урегулирования расхождений между верхней и нижней палатами по законопроекту. Он включает в себя представителей тех комитетов, которые занимались разработкой данного законопроекта. К слову сказать, до четверти всех законопроектов проходят через такие комитеты.

За 200 с лишним лет своего существования Палата представителей Конгресса США наработала регламент объемом в 300 страниц и вдобавок свыше 10 томов, связанных с процедурами работы нижней палаты. Регламент Сената занял чуть более 100 страниц
и 1 том процедур.

Превращение законопроекта в закон

В первом разделе даннойПульт и табло для голосования на рабочем месте депутата в зале заседаний Государственной Думы ФС РФ главы мы уже говорили о том, кто обладает правом законодательной инициативы. Теперь же на примере Конгресса США посмотрим, как возникают законы, чтобы получить полное представление о законодательной деятельности. В Соединенных Штатах (как в Великобритании, Канаде и ряде англоговорящих стран) законопроект носит название билль (англ. - bill). Предположим, что билль рассматривается в Сенате, тогда стандартная процедура будет выглядеть следующим образом:
  1. Билль вносится в соответствующий постоянный комитет верхней палаты;
  2. Комитет рассматривает билль;
  3. Закрытая сессия комитета принимает окончательное решение по биллю;
  4. Комитет докладывает о решении Сенату;
  5. Сенат обсуждает билль;
  6. Сенат принимает билль и передает егов Палату представителей;
  7. Постоянный комитет Палаты представителей заслушивает билль;
  8. Закрытая сессия комитета по биллю принимает решение;
  9. Комитет по биллю докладывает о своем решении Палате представителей и передает билль в комитет правил;
  10. Комитет правил принимает решение о дальнейшем порядке рассмотрения билля;
  11. Билль обсуждается и голосуется в нижней палате;
  12. В билль вносятся изменения и поправки согласительным комитетом, если законопроект принят с данными оговорками;
  13. Причастные к законопроекту комитеты утверждают доклад согласительного комитета;
  14. Билль передается на подпись президенту;
  15. Президент подписывает документ, и билль становится законом;
  16. Если президент не подписывает, воспользовавшись правом
    вето (лат. veto - запрещаю), то применяется
    процедура преодоления вето.

Случаи отклонения законопроекта имеют глубокую, уходящую за пределы истории парламентаризма традицию. Сегодня английский монарх обладает абсолютным правом вето, когда проект повторно не рассматривается. Однако главы государств могут воспользоваться как официальным правом вето и вступить с парламентом в новый круг борьбы по проталкиванию законопроекта, так и, как американский президент, употребить «карманное вето», унеся билль с собой. Таким образом, если за десять дней (выпавших на перерыв в заседании Конгресса) не будет реакции на билль, то по закону он считается отклоненным.

Есть в парламентах так называемая технология «гильотины», когда на обсуждения и поправки выделяется фиксированное время, если парламентарии не укладываются, то законопроект не рассматривается. Технология «кенгуру» позволяет спикеру перепрыгивать с одной поправки на другую, тем самым превращая обсуждение в игру без правил.

Итак, мы вплотную подошли к понятию процедур, тех самых, по которым Палата представителей Конгресса США наработала свыше десяти томов, а Сенат один том. Процедурами предусмотрены не только прохождение биллей, но и порядок дебатов, и прочие внутрипарламентские отношения. В Палате представителей работает специальная Демократическая исследовательская группа, занимающаяся совершенствованием процедур. К примеру, внесение билля в палату парламента предполагает, чтобы у всех депутатов был распечатанный текст этого законопроекта. Процедуры слушания в комитетах предусматривают получение любой информации от должностных лиц и государственных органов. Более того, на комитет повестками могут вызываться свидетели и давать показания. В самом комитете процедурой отведено каждому депутату 5 мин. на вопрос по биллю. Процедуры предусматривают оперативность в рассмотрении билля. Так называемый принцип дисконуитета обязывает парламентариев провести законопроект через все отмеченные выше стадии. Процедуры прений на пленарных заседаниях предусматривают часовой регламент для выступающего, хотя, согласно обычаю, депутат может уступить часть своего времени другому депутату. Следует упомянуть и еще об одной форме «политического бартера». Поскольку конгрессмены, мягко скажем, не совсем компетентны в каких-либо специальных законах, а на детальное освоение этой сферы нет ни времени, ни желания, то они просто обмениваются голосами: мы поддержим ваш билль, а вы - наш.

Интересна процедура голосования. Несмотря на то, что в Конгрессе США еще в 70-е гг. установлена электронная система голосования, в случае неполадок конгрессмены возвращаются к испытанному на практике голосованию криком. Сначала председатель палаты предлагает выкрикнуть «за», а затем «против». Результаты определяются на слух. Не менее архаичным является голосование делением: сначала встают сторонники решения (и их подсчитывают), затем противники. Третий способ - голосование со счетчиками, когда сторонники и противники проходят мимо людей, которые их пересчитывают. Усложненная процедура третьего способа - это внесение позиции каждого члена палаты в специальный протокол.

Наконец, законопроект становится законом. Он показывает, что парламентарии действуют в интересах всего общества, они рассмотрели все нюансы и оказали влияние на своих избирателей собственной активной позицией, компетентностью. Парламент работает, жизнь продолжается.

Уже в ранний период существования английского парламента были выработаны деликатные формулировки одобрения или отклонения законопроекта монархом: «Королю это угодно»
в первом случае, и
«Король об этом подумает» во втором.
Нередко законопроект отклоняют еще
в парламенте,
так сказать, на «дальних подступах».

Резюме

  • К компетенции парламента относятся законодательная деятельность как основная; формирование правительства (избрание президента в ряде стран); утверждение на посты ключевых фигур страны; объявление войны и заключение мира, ратификация и денонсация международных договоров; контроль за деятельностью правительства и ряд других функций.
  • Парламент состоит из палат, фракций и депутатских групп, комитетов. Во главе палаты стоит спикер. Основу парламента составляют депутаты с их статусом, закрепленным законодательством страны.
  • Законопроект (билль) становится законом в порядке, установленном процедурами того или иного парламента. Процедурами регламентируется и иная деятельность этого органа (его палат): порядок дебатов, парламентских слушаний, голосования и т.п.

Литература

  1. Дайси А.В., проф. Оксфорда. Основы государственного права Англии. Введение в изучение английской конституции. 2-е изд. - М., 1907.
  2. Джанда К., Берри Дж. М., Голдман Дж., Хула К. Трудным путем демократии: Процесс государственного управления в США. - М., 2006. Гл.8. Конгресс.
  3. Илберт К. Парламент: Его история, организация и практика. - Пг., 1915.
  4. Саидов А.Х. Национальные парламенты мира. Энциклопедический справочник. - М., 2005.
  5. Регламент Конгресса США (обзор) // Актуальные проблемы современной зарубежной политической науки. Вып. 2. - М., 1991.
  6. Романов Р.М. Парламентаризм: теория, история и современность. Учебн. пособие. - М., 2002.
  7. Энсон В. Английский парламент, его конституционные законы и обычаи. - СПб., 1908.
   
Материалы к лекции 2. Компетенция, структура и процедуры парламента
Вернуться на главную
Нашли ошибку? Выделите её и нажмите Ctrl+Enter
Закрыть
Оцените, насколько обращение к сайту было полезным для вас.
закрыть
Сообщение об ошибке
Орфографическая ошибка в тексте:
Отправить сообщение администратору сайта: